为进一步规范我省水行政执法行为，提高执法质量和水平，切实做好规范水行政处罚裁量权工作，省水利厅对2007年出台、2012年修订的《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法及参照执行标准》再次组织修订，并列入厅2022年度重大行政决策事项目录，修订形成《江苏省水行政处罚裁量权实施办法及裁量权基准》重大行政决策草案，并公开征求意见。现将有关情况说明如下：
一、制定必要性
2022年初，省委全面依法治省委员会将行政裁量权基准制定和管理工作纳入今年法治政府建设考评指标体系，列入今年法治政府建设督察内容，要求各地、各相关部门于9月份出台本行业的行政处罚裁量权基准，制定后要按照行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案。7月，国务院常务会议审议通过、国办印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确各级政府及其部门制定行政裁量权基准的职责权限，并规定将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系和法治政府建设督察内容等。去年，新修订的《行政处罚法》第三十四条规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。为贯彻落实好相关法律法规要求，根据管理需要，按照职责权限，需要加快制定行政处罚裁量基准，进一步细化工作标准和要求，为规范行政执法人员裁量权提供依据，对于促进水行政主管部门依法行政、合理行政，保障法律法规规章的正确实施，提高全系统执法水平和执法公信力，具有重要意义。
二、制定依据
本次修订的法律法规依据主要有：《行政处罚法》《水法》《防洪法》《江苏省行政程序条例》等现行有效法律、行政法规、部规章以及省级地方性法规和规章。政策文件依据有：《全面推进依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）《江苏省行政处罚听证程序规定》（苏政发〔2021〕68号）等。
三、起草及征求意见情况
去年以来，省水利厅政策法规处就修订水行政处罚裁量权基准，开展了一些前期研究工作。在起草过程中，对地方的经验做法进行了收集、研究，对好的经验做法予以吸收，多次讨论修改，形成《意见》初稿后，赴苏中、苏北、苏南等地召开由基层一线执法人员参加的研讨会，广泛征求、充分听取意见和建议。并邀请厅法律顾问团以及公职律师讨论座谈。7月初，向各设区市水利（务）局、县（市区）水利（务）局以及厅机关各处室、厅直相关单位书面征求意见。现同步在省水利厅网站、省政府网站向社会公众征集意见。
四、主要内容
《基准》以省水利厅公布的权责清单为依据，涉及法律、法规和规章共计100部，涉及条文共计341条，包括河道管理、水资源管理、采砂管理、工程建设管理、安全监督管理等多个方面。针对以上需要给予行政处罚的违法行为，结合违法行为发生次数、违法所得、危害程度等各种不同情节，在法定裁量权范围内，划分了裁量基准，一般分解为3-6个阶次。
第一章法律部分，需要给予行政处罚的违法行为22项，涉及包括《水法》《防洪法》《水土保持法》《长江保护法》在内的法律6部，条文22条。因《水污染防治法》《渔业法》《湿地保护法》等水法律没有涉及到水利具体处罚条款，没有纳入；
第二章行政法规部分，需要给予行政处罚的违法行为31项，涉及包括《水土保持法实施条例》《长江河道采砂管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《水文条例》《抗旱条例》《太湖流域管理条例》《地下水管理条例》在内的行政法规8部，条文31条；
第三章省级地方性法规部分，需要给予行政处罚的违法行为37项，涉及包括《江苏省水利工程管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省防洪条例》在内的地方性法规13部（其中《江苏省湖泊保护条例》不涉及处罚条款未纳入），条文37条；
第四章水利部规章和省政府规章部分，需要给予行政处罚的违法行为48项，涉及包括水利部的部门规章《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》、《建设项目水资源论证管理办法》《水行政许可实施办法》等12部（其余部门规章不涉及到具体处罚条款），条文41条；省政府规章《江苏省长江防洪工程管理办法》《江苏省长江河道采砂管理实施办法》《江苏省建设项目占用水域管理办法》（其中，《江苏省水域保护办法》没有行政处罚条款），条文7条；两类共计条文48条。
五、有关修订内容说明
（一）《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法》主要修改内容如下：
1.对水行政处罚实施主体范围进行了完善。按照新修改的《行政处罚法》以及相对集中行政处罚权、执法权下沉等执法体制改革要求，增加了“相对集中行使水行政处罚权力的综合执法机关，省人民政府依法决定的承接县级水行政主管部门行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处”作为水行政处罚实施机关。
2.对行使行政处罚裁量权的原则进行了优化。规定“行使水行政处罚裁量权应当遵循公平、公正、公开的原则，应当平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。实施水行政处罚、纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。对违法行为给予水行政处罚的规定必须公布，具有一定社会影响的水行政处罚决定应当依法公开。”进一步体现依法行政、合理行政要求。
3.对不予行政处罚范围进行了拓宽。增加了“涉及公民生命健康安全且有危害后果在五年内未被发现的，法律另有规定的除外；违法行为人有证据足以证明没有主观过错的，法律、行政法规另有规定的，从其规定”二种情形，不予处罚。
4.对从轻或者减轻处罚范围进行了增补。增加了“主动供述水行政处罚实施机关尚未掌握的违法行为的”作为应当从轻、减轻的情形；增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为”作为可以从轻、减轻的情形。
5.对需要行政机关负责人集体讨论决定的裁量权运用范围进行了调整。规定“对公民处以五千元以上罚款、对法人或者其他组织处五万元以上罚款的；对公民、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物达到本条第一款第一项所列数额的行政处罚；给予当事人暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚的；认定事实和证据争议较大的；适用的法律、法规和规章有较大异议的；违法行为性质较重或者危害较大的；本辖区内有较大影响、涉及重大公共利益的案件，或者其他属于重大、复杂案件的。”
6.增加了重大水行政处罚决定法制审核的要求。规定“重大水行政处罚决定在作出前，应当由本机关法制工作机构对其合法性进行审核。”
（二）《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》主要修改内容及思路如下：
1.删除“不予处罚”的具体裁量标准。另行制定《江苏省水行政处罚不予处罚清单》，包括首违不罚与轻微不罚，以进一步规范执法人员“罚”与“不罚”的裁量空间，防止执法人员执人情法、办人情案；
2.坚持主观标准与客观标准相结合，综合、全面考虑违法情节，充分考虑各种水事违法行为的特点，科学设定裁量因子和运算规则。尽量细化、量化，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当、公平公正、程序正当、综合裁量、有利于当事人、处罚与教育相结合的原则。
3. 针对法条之间规定不一致的，按照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别规定优于一般规定的原则明确应当适用的法条，确保对同一违法行为处罚尽可能保持一致。比如，对《长江河道采砂管理条例》第十八条行政处罚裁量基准，规定按照《中华人民共和国长江保护法》第91条行政处罚裁量权基准执行。又如，对《江苏省水资源管理条例》第四十四条行政处罚裁量权基准，规定按照《地下水管理条例》第五十八条的裁量权基准执行。
4.注重裁量基准的可操作性，防止出现“天价罚款”。比如，对以货值金额倍数作为罚款具体数额的条款，由于并非货值越大，其对防洪安全的影响就越大，因此采用了直接以《江苏省水行政处罚裁量权实施办法》中规定的“从轻”“从重”情形，来衡量具体罚“货值”几倍。避免出现货值越大、罚款倍数越多，产生“乘数效应”，导致“天价罚款”，难以执行。
5.对以投资额作为行政处罚裁量因素的，适当提高投资额标准。比如《水法》第六十五条，《防洪法》第五十三、五十四条等。
6.对水利部已制定行政处罚裁量基准的法律法规，以水利部基准为依据，并结合江苏实际制定出台我省裁量基准。比如，《中华人民共和国水土保持法》行政处罚裁量基准，直接以《水利部办公厅关于印发〈生产建设项目水土保持监督管理办法〉的通知》中规定的《水土保持违法行为违法情节及行政处罚自由裁量权参照执行标准》为主要依据制定我省裁量权基准。
7.对逻辑不周密的裁量标准进行了修改和完善。主要是：（1）《水法》第七十一条；（2）《中华人民共和国水文条例》第四十一条等。
8.表示幅度、范围、期限的数字运用规则。本裁量权基准表述为“……以上”、“……以下”、“……以内”、“从……起”或者“……至……”时，本数包括在幅度、范围、期限内。表述为 “……以外”、“超过……”、“不超过……”或者“不满……”时，幅度、范围、期限不包括本数。