告知承诺制探析

编者按：告知承诺制是行政审批制度改革的关键措施，其能够有效提高行政审批效率、降低行政审批成本，然而囿于现实条件限制，告知承诺制改革在实践中面临着法制现实悖反、多元价值冲突和保障机制缺位的困境。通过渐进修法协调现行法治体系、限定范围构建多元保障机制、强化保障落实政府监管责任的法治进路可有效应对告知承诺制改革的实践困境，兼而保障行政效率提高和社会公益实现。学者们从不同角度对法律顾问制度进行了有益的探索，本期文萃予以汇编。

　　需针对不同的行政审批内容，全面考量是否以及如何适用告知承诺制

　　翟冬在《辽宁经济》2020年第4期《行政审批告知承诺制改革的实践困境与法治进路》一文中认为，告知承诺制改革价值取向是提高行政效率、降低行政成本，但是行政审批价值的多元性导致改革中存在价值冲突。实质上，告知承诺制改革的逻辑是将行政审批的事前审查事项通过申请人承诺的方式转换为事后审查，不应该存在审查强度的减弱。然而，现有告知承诺制度改革的具体规定中存在重效率轻管制的倾向。重效率轻管制是指在改革过程中目的取向单一限定为提高行政审批效率，忽视了对行政审批实质目的追求。告知承诺审批中，行政机关对许可条件的把控从“应满足”转化为“承诺具备”。此种模式下虽然能够有效降低行政审批负累，提高审批效率，但是易出现申请人骗取审批结果的情况，加之事后审查的滞后性，是否能够及时核实申请人的资格同样存疑。立法设立行政审批的目的就是因应风险社会中社会公益保障难题，这也是行政机关实施行政审批目的之所在。就行政效率导向方面可以认可告知承诺制改革的助益，但是对保障社会公益这一行政目的同样需要在告知承诺制中有所体现。因此，需要针对不同的行政审批内容存在的多元价值，全面考量是否以及如何适用告知承诺制改革。

　　在告知承诺制的未来发展中，应平衡行政效能和依法行政之间的关系

　　马允、王宾在《中国司法》2020年第10期《行政审批中告知承诺制的适用分析》一文中认为，基于告知承诺制度可能引发不当许可的风险，行政机关应积极探索管理方式创新，弥补该制度在事先审查不足上的缺陷。该机制在事前阶段即通过信用审查对告知承诺制的适用主体进行筛选，对行使判断权的对象进行选择，从而提高承诺的可靠性。告知承诺书主要体现一种宣示价值，可以提高申请人对许可事项的重视程度，树立诚信意识、法治观念。行政机关应当切实加强事中事后监管，充分利用“互联网＋监管”与“双随机、一公开”监管，根据被监管人的信用等级、被监管事项的风险程度，进行分级监管。要利用好物联网、区块链、大数据等先进技术，加大投入，建设现代化的管理平台，提高监管水平。在告知承诺制的未来发展中，应平衡行政效能和依法行政之间的关系。在实施时，应明确行政机关的审查义务，落实其事中事后的监管责任，完善许可撤销的相应规定，健全对相对人的权利救济机制，从而降低制度风险。

　　采取告知承诺方式实施行政审批，不仅是对传统行政管理理念的突破，也是对原有行政审批流程的再造

　　吕健在《理论观察》2019年第5期《行政审批告知承诺制度合法性质疑》一文中认为，告知承诺是指行政审批机关告知申请人审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合条件即可取得行政审批决定的方式。采取告知承诺方式实施行政审批，不仅是对传统行政管理理念的突破，也是对原有行政审批流程的再造。不能否认其对于优化行政审批程序、提高行政效率所具有的积极意义。但同时也要看到，行政许可领域内的告知承诺制度不仅是对原有行政审批流程的再造，而是从实质上对《中华人民共和国行政许可法》的全面突破。行政机关采用告知承诺这样的工作机制是为了提高行政效率，但在通过现有的法律制度的有效运转能达到上述目标的情况下，行政机关采取立法手段推迟审查阶段的启动甚至免除自身的审查义务很难说是有必要的。