﹝2020﹞苏水行复公开第3号
申请人：滨海某建材有限公司
被申请人：江苏省灌溉总渠管理处
申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）不服，于2020年6月3日向本机关申请行政复议。经审查，申请人提交的行政复议申请材料不齐全。2020年6月5日，本机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，通知申请人补正有关材料。2020年6月10日，本机关收到申请人提交补正的材料，经审查，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条之规定，本机关依法决定予以受理。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）。
申请人称：被申请人不具有行政执法能力和行政执法资格，被申请人的行为不属于行政处罚种类，被申请人对申请人的行为具有过错。
被申请人答复称：（一）被申请人具有执法资格。根据《江苏省水利工程管理条例》第三十条第二款规定，被申请人江苏省灌溉总渠管理处为江苏省人民政府批准设置的水利工程管理机构，隶属于江苏省水利厅，经江苏省人民政府法制办公室《关于确认江都水利工程管理处等10个单位行政处罚主体资格的复函》（苏府法函〔2009〕124号）确认具有行政处罚主体资格。申请人的违法行为发生在被申请人所辖工程管理范围内，被申请人对申请人的违法行为具有行政处罚权。本案中执法人员均为江苏省灌溉总渠管理处水政监察员，均持有水利部颁发的水政监察证件，具有水行政执法资格；（二）申请人违法事实确凿。根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《江苏省水利工程管理条例》等法律法规，被申请人作为江苏省人民政府批准设置的水利工程管理机构，依法履行法律法规赋予的各项监管和执法职能。申请人未经水行政主管部门批准擅自在江苏省灌溉总渠管理处通榆河总渠立交管理范围内（通榆河东岸、S328省道南侧）违法建设并堆放砂石物料，占地面积约为18480m2（长约168m，宽约110m），其中包括砖混结构用房约268m2，临时用房约360m2，水稳搅拌设施一套，座吊一台。申请人的行为，严重违反了《江苏省水利工程管理条例》第八条第六项之规定，危害水利工程安全，构成违法；（三）被申请人执法程序合法。2019年11月5日，省水利厅下发《关于对违建别墅问题清查整治专项行动督导组发现的涉水问题落实整改的通知》，要求被申请人对省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组在全省涉水问题督导中发现的滨海县通榆河管理范围内存在的混凝土搅拌站问题进行清理整治。被申请人经领导集体研究决定，于2019年11月12日对滨海某建材有限公司进行立案查处。立案后，被申请人执法人员采取现场勘察、收集固定书证物证、制作视听资料、询问（调查）当事人等方式，依法进行了调查取证。根据已查明的事实和证据，被申请人先后依法向申请人送达《责令限期改正水事违法行为通知书》（苏灌水改〔2019〕02号）《行政处罚告知书》（水罚告字〔2019〕02号）。在接到申请人提出的听证申请后，被申请人于2020年1月6日向申请人送达《行政处罚听证通知书》（苏灌水听通〔2020〕01号），并于2020年1月16日举行听证，充分保证了申请人陈述、申辩、举证和质证的权利。2020年2月27日，被申请人对申请人滨海某建材有限公司的违法建设行为依法作出《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）并向申请人送达；（四）被申请人对申请人的违法行为处罚依据充足。1.《中华人民共和国行政处罚法》第八条：行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。2.《江苏省水利工程管理条例》第八条：为了保护水利工程设施的安全，发挥工程应有的效益，所有单位和个人必须遵守以下规定：（六）禁止擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物。在水利工程附近进行生产、建设的爆破活动，不得危害水利工程的安全。3.《江苏省水利工程管理条例》第三十条：对违反本条例的单位和个人，按下列规定予以处罚；法律、法规已有处罚规定的，从其规定：（一）违反第八条规定的，县级以上水利部门除责令其停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、没收违法所得，处以一万元以下的罚款，情节严重、造成重大损失的，处以一万元以上十万元以下的罚款；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照治安管理处罚法处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。……经省人民政府批准设置的水利工程管理机构，对在其管理的水利工程管理范围内的违反本条例的行为，可以依照前款规定进行行政处罚。4.《江苏省人民代表大会常务委员会关于〈江苏省水利工程管理条例〉第三十条第一项的解释》：《江苏省水利工程管理条例》第三十条第一项规定“违反第八条规定的，县级以上水利部门除责令其停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、没收非法所得和所用机具，处以1万元以下的罚款……”，其中，采用补救措施，含有限期拆除、恢复工程原状的法律责任；（五）申请人对自己超过行政复议申请期限提出复议申请做出的书面解释不能成立。虽然受到疫情影响，申请行政复议客观上存在一定的困难，但根据《盐城市人民政府办公室关于延迟企业复工的通知》显示，申请人地区已于2020年2月10日起逐步复工，且疫情期间中国邮政速递物流从未中断，长达六十日的行政复议申请期限已经充分保障了申请人行使其行政复议申请权的权利，不能构成法定行政复议申请期限延长的理由。综上所述，被申请人认为其于2020年2月27日作出的关于滨海某建材有限公司违法建设案件的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求本机关依法驳回申请人的复议请求，维持其作出的《行政处罚决定书》。
经审理查明：申请人未经水行政主管部门批准擅自在江苏省灌溉总渠管理处通榆河总渠立交管理范围内（通榆河东岸、S328省道南侧）建设并堆放砂石物料，占地面积约为18480m2（长约168m，宽约110m），其中包括砖混结构用房约268m2，临时用房约360m2，水稳搅拌设施一套，座吊一台。2019年11月12日，被申请人以申请人的行为违反《江苏省水利工程管理条例》第八条第六项规定为由进行立案查处。被申请人执法人员采取现场勘察、收集固定书证物证、制作视听资料、询问（调查）当事人等方式，依法进行调查取证。被申请人根据查明的事实和证据，先后向申请人送达《责令限期改正水事违法行为通知书》（苏灌水改〔2019〕02号）《行政处罚告知书》（水罚告字〔2019〕02号）。在接到申请人提出的听证申请后，被申请人于2020年1月6日向申请人送达《行政处罚听证通知书》（苏灌水听通〔2020〕01号），并于2020年1月16日举行听证。2020年2月27日，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）并向申请人送达。在行政复议审理期间，被申请人主动撤回了其作出的《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号），并重新向申请人送达《责令限期拆除决定书》（苏灌水拆〔2020〕01号）。
上述事实有下列证据证明：（一）《苏北治淮总指挥部关于撤销淮安办事处成立灌溉总渠管理处的通知》《关于确认江都水利工程管理处等10个单位行政处罚主体资格的复函》（苏府法函﹝2009﹞124号）；（二）执法人员水政监察证证件扫描；（三）《关于对违建别墅问题清查整治专项行动督导组发现的涉水问题落实整改的通知》；（四）《2019年11月12日负责人集体讨论记录》；（五）《立案审批表》（苏灌水立〔2019〕02号）；（六）《调查笔录》《勘验（检查）笔录》《滨海某建材有限公司违法建设案勘验图》；（七）《责令限期改正水事违法行为通知书》（苏灌水改〔2019〕02号）及送达回证；（八）《行政处罚告知书》（水罚告字〔2019〕02号）及送达回证；（九）《行政处罚听证通知书》（苏灌水听通〔2020〕01号）及送达回证；（十）《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）及送达回证；（十一）《关于撤回对滨海某建材有限公司作出的行政处罚决定并作出限期拆除决定的情况报告》（苏灌发〔2020〕132号）；（十二）《关于撤回〈行政处罚决定书〉（苏灌水罚〔2020〕01号）的通知》《责令限期拆除决定书》（苏灌水拆〔2020〕01号）及送达回证。
本机关认为：（一）被申请人具有执法主体资格。被申请人江苏省灌溉总渠管理处为江苏省人民政府批准设置的水利工程管理机构，根据《江苏省水利工程管理条例》第三十条第二款规定，具有查处违法行为的主体资格，江苏省人民政府法制办公室《关于确认江都水利工程管理处等10个单位行政处罚主体资格的复函》（苏府法函﹝2009﹞124号）也已确认。申请人的行为发生在被申请人所辖工程管理范围内，被申请人对申请人违法行为具有查处职权。本案中执法人员均为被申请人水政监察员，均持有水利部颁发的水政监察证件，具有水行政执法资格。（二）本案违法事实认定清楚、证据确凿，适用依据正确，内容适当。《江苏省人民代表大会常务委员会关于〈江苏省水利工程管理条例〉第三十条第一项的解释》规定：“《江苏省水利工程管理条例》第三十条第一项规定‘违反第八条规定的，县级以上水利部门除责令其停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、没收非法所得和所用机具，处以1万元以下的罚款……’，其中，采用补救措施，含有限期拆除、恢复工程原状的法律责任。”从法条中可以看出，“责令停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施（含限期拆除、恢复工程原状）”和“罚款”是一组递进关系。被申请人根据《江苏省水利工程管理条例》授权可以对违法建设行使处罚权，当然也有权作出“限期拆除”的行政行为。申请人未经水行政主管部门批准擅自在江苏省灌溉总渠管理处通榆河总渠立交管理范围内违法建设并堆放砂石物料的行为违反了《江苏省水利工程管理条例》第八条第六项“禁止擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物。在水利工程附近进行生产、建设的爆破活动，不得危害水利工程的安全”的规定。2019年11月12日，被申请人以申请人的行为危及水利工程安全，违反《江苏省水利工程管理条例》第八条第六项规定为由进行立案查处，并责令申请人停止违法行为和限期拆除违法建筑物，违法事实认定清楚、证据确凿、适用法律法规正确、内容适当。（三）被申请人执法程序基本合法。2019年11月12日，被申请人决定对申请人水事违法行为进行立案查处。立案后，被申请人执法人员采取现场勘察、收集固定书证物证、制作视听资料、询问（调查）当事人等方式，依法进行调查取证。根据查明的事实和证据，被申请人先后向申请人送达《责令限期改正水事违法行为通知书》（苏灌水改〔2019〕02号）、《行政处罚告知书》（水罚告字〔2019〕02号）。在接到申请人提出的听证申请后，被申请人于2020年1月6日向申请人送达《行政处罚听证通知书》（苏灌水听通〔2020〕01号），并于2020年1月16日举行听证，充分保证了申请人陈述、申辩、举证和质证的权利。2020年2月27日，被申请人作出《行政处罚决定书》并向申请人送达。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理更为严格。在法律未对“限期拆除”的性质和程序作出明确界定的情况下，被申请人将“限期拆除”视为行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了调查、勘查、告知、听证等程序后，作出“责令停止违法行为、限期拆除违法建设的建筑物”的决定，符合正当程序的要求。但是，被申请人执法文书制作和送达不够规范。被申请人制作的《行政处罚决定书》漏写落款日期，且在送达《行政处罚决定书》时未取得受送达人书面《代收委托书》即将《行政处罚决定书》交给代收人，不符合有关规定，本机关予以指正。因此，被申请人主张以超过行政复议法定申请期限为由驳回申请人行政复议请求，本机关不予支持。
综上，被申请人具有行政执法主体资格，作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序基本合法，内容适当，虽漏写落款日期以及送达程序不符合有关规定，但未对申请人合法权益造成损害。根据《行政复议法》第二十八条以及《行政复议法实施条例》第三十九条规定，本机关决定维持被申请人2020年2月27日作出的《行政处罚决定书》（苏灌水罚〔2020〕01号）。
如申请人对本行政复议决定不服，可自接到本决定之日起15日内，依法向南京市中级人民法院提起行政诉讼。
江苏省水利厅
2020年8月7日