省防办“三走进三服务”专题调研报告汇总

发布日期：2018-10-17 09:28:59 浏览次数：

里下河水源调整灌区用水管理调研报告

南水北调里下河水源调整工程已总体完成，但目前沿运、沿总渠调整灌区仍主要依靠江都站抽江水灌溉，调整灌区所建提水泵站未能充分发挥作用，优化水源配置，确保南水北调（江水北调）按设计运行的工程目标尚未完全达到。根据省水利厅关于“三走近三服务”调研活动的统一部署，防办将里下河水源调整灌区用水管理作为调研重点之一，7月26～28日，省水利厅党组成员、省防办常务副主任张春松带队赴扬州、淮安、盐城等地进行现场调研。调研组实地查看了扬州市高邮市、宝应县，淮安市淮安区和盐城市阜宁县等4个县区的提水泵站情况，并与设计单位、地方防汛部门、灌区管理单位负责人等进行座谈。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

1、里下河水源调整灌区面积。根据《南水北调东线第一期工程里下河水源调整工程初步设计总报告》，沿里运河、苏北灌溉总渠灌区总面积为357.73万亩（不含大套一、二站供水范围），为了使江都站的抽水能力尽量用于向北调水，将原属江水北调工程供水的沿里运河、苏北灌溉总渠高程2.5米以下的169.05万亩灌溉面积调整至东引灌区，只保留江水北调供水灌区面积188.68万亩（详见附件1），从而可腾出江都站约200立方米每秒的抽水能力用于北调。另据调查统计，现状里下河地区现状沿运、沿总渠灌区总面积约为332.54万亩，其中水稻面积约267.38万亩，现状灌区面积略少于规划设计面积。

2、里下河水源调整工程情况。里下河水源调整工程由水源工程和灌区调整工程两部分组成。其中，水源工程主要建设内容为拓浚卤汀河，扩挖新通扬运河，开挖拓浚大三王河等（详见附件2）；灌区调整工程主要建设内容为新建提水泵站、疏浚引河、灌区水系调整等。灌区调整工程共计新建或改建各类提水泵站32座，其中，扬州市高邮市、宝应县灌区分别建6座、12座提水泵站；淮安市淮安区渠南灌区新建3座提水泵站；盐城市阜宁县阜东灌区分散新建或改建9座提水泵站，新建阜宁泵站，并拆建北坍泵站。各类提水泵站总设计规模为176.26立方米每秒（详见附件3）。

3、提水泵站运行管理情况。目前，32座提水泵站由所在地水利部门结合灌区实际情况，分为三种模式进行管理：一是由市局直管，如北坍站；二是由县水利局直管（或是委托给乡镇水利站管理看护，管理权及维护运行经费等由县水利局负责），共计11座，如高邮市6座泵站，宝应县火花、祖全等4座泵站，以及盐城市阜宁泵站；三是由工程所在镇、村进行管理，共计20座，如宝应县鲁垛、宋庄等8座泵站，淮安区崔河等3座泵站，阜宁县9座泵站。

除北坍站本就列入省指定翻水站名录，运行费用有保障，每年能正常开机运行之外，其余31座泵站因受运行经费限制，用水灌溉高峰期开机运行时间普遍较短，如淮安区崔河泵站投入运行至今累计开机运行时间仅1100台时；有些泵站甚至从未使用，如阜宁县阜东灌区9座小型泵站。

二、存在问题

通过调研发现，里下河水源调整工程建成后，各地各级水利部门均相应落实了运行管理单位；省级财政自2017年起落实了里下河水源调整工程提水泵站的养护经费；近几年用水高峰时期，为了确保灌溉水源，部分提水泵站也短时间开机进行了补水，初步发挥了工程效益，但还存在不少问题，主要表现在以下两个方面：

（一）对照规划目标，工程还不够完善

经调研，里下河水源调整工程水源工程部分虽拓浚了卤汀河，扩挖了新通扬运河，开挖拓浚了大三王河等，但由于受经费限制等因素制约，对照规划目标仍有部分工程措施需要完善。

1、区域供水工程布局还不完善。《里下河地区水利规划》确定了里下河地区“两河引水、三线送水”的工程布局，但规划的实施有所滞后，目前，里下河中线北部（特别是卤汀河往北）及其支河未进行整治，既影响里下河向北部输水也影响里下河砍尾地区提水泵站抽水。经省院反映，现状通扬运河及泰州引江河两河自流引水受江都站抽江、两河相互间影响以及里下河内部河网配套不完善等影响，两河实际输水能力仅为870立方米每秒左右，里下河腹部地区北部、东部供水压力大，用水高峰期水位下降较快，造成阜宁、建湖水位过低，灌溉保证率达不到75%。

2、灌区内江水北调供水区与调整灌区之间无控制。大兴干渠、八浅干渠、二里干渠等干渠在江水北调供水区与调整灌区间无节制闸节制，调整灌区事实上仍可引用江水北调水源进行农业灌溉。

3、部分泵站进水条件差，运行效率低。由于区域河网不畅，调整区部分泵站在灌溉高峰期或干旱年份提水时站下水位下降过快，水量不足，致使泵站不能按设计工况运行，降低运行效率。如阜宁县阜东灌区9座分散小泵站，据当地反映，当射阳河阜宁水位低于0.20米时，泵站抽水能力不足；又如宝应县黄塍泵站底板高程偏高，水位低时抽水困难。且部分泵站引水河道没有拦污设施，加上引水河道长，河道内存在杂草、杂物、淤积等问题，导致河道过水能力不足，泵站进水条件差。如高邮市双河泵站等。

（二）运行管理机制不健全，影响工程效益发挥

经调研，现状各地虽基本落实了泵站运行管理单位，但仍存在维修养护经费不够、泵站运行经费欠缺、管理水平不高、制度不健全等问题，影响工程效益发挥。

1、泵站维修养护及运行管理经费不足。除北坍站本就列入省指定翻水站名录，运行管理费用由省、市财政进行补助外，其他泵站由县水利局直管的运行费用需从灌区收取的灌溉水费列支，由镇、村管理的要从泵站抽水收益范围群众所交水费列支或自筹解决。受灌溉水费收费标准偏低、地方财力有限等因素限制，泵站运行费用缺口较大，与自流引用江都站所抽水源相比，群众负担确实加重，导致调整灌区提水泵站能不开机尽量不开机，不能正常发挥泵站工程效益。如阜宁泵站，经测算，满负荷运行情况下每天运行费用接近4万元，地方财力难以承担，且阜宁县反映，阜宁泵站抽提里下河水源补给总渠，可通过通榆河地涵流入滨海、射阳境内，并不只是阜宁县使用，难以由其独自承担运行费用。

至于日常维修养护费用，从2017年起省财政每年在维修养护经费中专门列支经费65万元左右，用于除北坍站以外的31座提水泵站的正常维修养护（其中阜宁泵站15万元左右），2018年度还对阜宁泵站预防性试验维修检测工程专门下达经费25万元。但是调研过程中各地普遍反映，现已落实的维修养护经费仍然不够，而地方财力有限，加之灌区管理单位属差额拨款事业单位，人员工资不足，地方难以再配套维修养护经费，也在一定程度上影响了工程效益发挥。

2、泵站运行管理水平有待提高。调研发现，里下河水源调整工程泵站站点分散，灌区或乡镇水利站技术力量薄弱，根本难以对泵站进行规范化管理，特别是由镇、村进行管理的小型泵站，普遍存在工程管护不到位、制度不健全、人员队伍建设有待提高等问题。一是工程管护不到位。里下河水源调整工程泵站大多于2014年4月建成投入使用，地方财政一直没有维修养护经费补助，而省级财政从2017年才开始落实了泵站养护经费，导致有些泵站设备自建成以来从未进行过维修保养。二是工程管理制度不够健全。部分泵站开关柜、电气设备等未按要求悬挂标识牌，泵房内部布设混乱，杂物随意堆放，没有建立开关机运行情况及维修保养记录制度等。三是管理队伍及人员技术水平有待提高。镇、村管理的泵站虽说落实了管护人员，但大多数是委托的年老村民或老干部，年龄偏大、没有经过培训、技术水平低，只能进行一些简单的开关机工作，实际上属于无人专门管护，影响工程安全运行。此外，调整灌区提水泵站一般只设高压站变，没有低压所变，平时不用时，由于正常供电高压站变会有额外用电损耗，有些地区考虑电费问题，泵站送电线路平时基本是断电状态，若要开机抽水，需临时联系供电部门送电，影响泵站及时投入运行，如阜宁县9座小型泵站。

三、建议

为充分发挥里下河水源调整工程效益，保证南水北调（江水北调）向北送水，根据里下河水源调整工程当前存在的问题，提出建议如下：

（一）进一步完善工程措施

1、针对里下河内部河网未整治到位，河道过水能力不足，进而使里下河地区河网水位、水量不足，影响提水泵站抽水效率问题。建议根据《里下河地区水利规划》，结合里下河洼地治理工程等，分期分批实施有关河道拓浚工程，提高里下河北部地区输水能力，以充分发挥泰州引江河二期工程引江能力，提高提水泵站供水水位及水量保证率。同时，按照“两河引水、三线输水”供水格局，加快达标贯通“东、中、西”三线，建设部分供水辅线，完善向北部地区的供水体系，进一步提升引调水能力。经向省院了解，近期比较迫切需要解决且实施效果最明显的是下官河、杨家河，三阳河二期等河道。

2、针对灌区内江水北调供水区与调整灌区间无控制问题。建议由省南办牵头，工程所在地水利部门为主，围绕实现工程规划确定的水源调整目标，组织设计单位开展完善工程措施各项前期工作，提出合理的工程完善措施，确保工程布局规模等切合实际。考虑工作量及投资问题，可按行政区划分或按照灌区来分批分期推进实施，以达到完善一片即投用一片。

（二）落实经费保障

里下河水源调整工程提水泵站的功能等同于江都抽水站。要充分发挥提水泵站作用，实现水源优化配置，稳定可靠的经费保障是核心。针对运行管理经费不足问题，建议从两个方面落实经费保障机制。一是在现有省级财政维修养护经费补助基础上，进一步明确地方政府责任，积极争取市、县（区）财政加大对泵站管养经费的投入。二是建立里下河水源调整工程泵站运行经费补偿机制。北坍站属省指定站，经费有保障，争取另外31座提水泵站也列入到省指定翻水站目录。可采取定额补助形式，不足部分由受益地区群众适当承担一定费用；或按实际翻水量、运行电费，采取实报实销的方式。经初步分析，31座提水泵站因紧邻灌区供水灌溉效率更高，与江都站抽提江水比，不仅避免高水低放，节省运行经费，还能保障北调水量，有利于南水北调（江水北调）大局，理应给予补助。

（三）强化工程管理

工程管理水平关系到泵站能否按规划目标发挥效益，针对目前多层级管理、人员技术水平不高等问题，提出三点建议。一是进一步加强属地管理责任，市、县两级水行政主管部门要加强对工程的行业监管，督促责任落实，切实加强工程的管护。如灌区尾部小型提水泵站应尽可能由灌区管理单位来组织运行管理和维护，这样也便于灌溉水源的统一调度。二是管理单位应充实技术力量，组织业务培训，提升管理水平，确保泵站运行与管养操作规范。三是完善管理制度，加强对提水泵站日常管理考核，包括泵站工程、进出水引河的管理养护等。

（四）加强用水管理

一是加强供水调度计划管理。农业用水量大阶段，江都站开机抽水时，沿运、沿总渠供水调度计划上相应核减水源调整灌区供水量，这部分水量由里下河水源调整工程提水泵站抽水补充，通过限制自流灌溉引水流量来倒逼灌区主动开机进行补水；实行江都站与提水泵站联合运行，提高灌区用水保障水平，保证江水按计划北调。

二是研究制定里下河水源调整工程调度方案。建设单位要尽快组织制定里下河水源调整工程调度方案，进一步明确各提水泵站运行条件、运行时机、各县（区）开机流量安排、调度权限及管理责任等，并报有权部门批准后执行，为工程调度运行提供依据。

三是加强县际断面测流、引水口门计量及相关水文监测设施建设，分清管水责任。厅水资源处正在实施的国家水资源监控能力建设项目二期工程，涉及江水北调沿线引水口门及里下河水源调整补水站的计量监测，预计2018年底完成；省南办《江苏省南水北调配套工程输水干线节水计量与监测监视工程可行性研究报告》也包括江水北调沿线市、县际断面计量以及引水口门计量设施建设。建议加快推进相关工程建设，同时对所有监测信息实行水文报汛，加强信息共享，将所有数据纳入到水文实时数据库。在计量设施建设暂未实施情况下，用水紧张时期可通过加密县际断面测流频次（尤其是里运河沿线），从而分析计算各县（区）用水量，为用水管理提供信息支撑。

四是研究制定用水管理办法。在县际断面测流及引水口门计量监测到位后，研究制定江水北调沿线地区用水管理办法，内容涵盖用水管理巡查、督查制度，以及考核办法、奖惩方式等。

调研人员：张春松  刘丽君  朱建英

周春飞（省防办）

吴海军（省南办）

王  玉  张  飞（省院）

2018年9月

附件1：

里下河水源调整灌区调整面积情况表

单位：万亩

注：资料依据2002年《江苏省灌区基本资料汇编》

附件3：

里下河水源调整灌区调整工程提水泵站情况统计表

里下河水源调整灌区调整工程提水泵站情况统计表（续）

关于徐州市湖西地区

雨涝灾害情况的调研报告

为做好我省防洪排涝工作，结合今年第18号台风“温比亚”影响期间，徐州湖西地区雨涝灾害情况，我办会同省水文局组成调研组，于9月3～5日到徐州市湖西地区进行了现场调研。调研组先后实地察看了沛县、丰县、铜山区的水毁工程、农田受灾等情况，并与地方政府、防汛部门负责人等进行座谈。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

8月以来，台风“云雀”、“摩羯”相继给徐州湖西地区带来降雨，尤其是8月13～14日，受台风“摩羯”强降雨影响，丰、沛、铜地区土壤含水量已基本饱和。

8月18日，徐州丰、沛、铜地区普降大暴雨，局部特大暴雨，暴雨中心在丰、沛地区，其中沛县苏北堤河以西、丰县全境特大暴雨。本次降雨时间集中，强度极大，12小时最大点雨量沛县孟庄达369.5毫米（8月18日17时～19日5时）、沛县栖山降雨量365.5毫米（8月18日18时～19日5时）、丰县范楼降雨量358.5毫米（8月18日18时～19日6时），均为有气象记录以来最大。据水文分析，本次暴雨重现期超百年一遇，暴雨中心区域重现期超200年一遇。

由于本次降雨大大超过城乡排涝能力和河道过水能力，致使河道水位猛涨。其中，苗洼闸最大涨幅达3.59米；沛城闸最高水位35.92米，超历史最高水位0.73米。降雨还导致徐州市辖区、铜山区、丰县、沛县等地部分道路和居民小区出现不同程度积水，以及大量农田受淹。

经统计，受第18号台风“温比亚”及降雨影响，徐州丰县、沛县、铜山受灾乡镇51个，受灾人口168.3万人，死亡人口6人（不含泉山区1人），倒塌房屋0.14万间；农作物受灾面积223.23万亩，成灾面积114.12万亩，绝收面积37.86万亩，死亡大牲畜0.01万头，水产养殖损失12.9万吨；停产工矿企业38个，公路中断28条次，供电中断78条次；损坏堤防11处，损坏护岸356处，损坏水闸263座；直接经济总损失15.8亿元，其中水利设施直接经济损失1.87亿元。洪涝灾害统计见下表。

                  丰沛铜地区受灾情况统计表

二、雨涝灾害成因分析

1、区域短时降雨量过大，是本次雨涝灾害主要成因。本次降雨分布集中，雨量超历史。8月18日，沛县12小时降雨量291.7毫米，是该县多年年平均降雨量的38%；丰县12小时降雨量255.6毫米，是该县多年年平均降雨量的33.9%；铜山西部地区12小时降雨量147.1毫米，是该区多年年平均降雨量的17.1%。沛县栖山日降雨量达394.5毫米，是该站多年年平均降雨量的51.4%。

2、前期土壤含水饱和，河湖水位较高。受14号台风“摩羯”影响，8月13～14日丰沛铜地区遭受暴雨袭击，面平均降雨量113.7毫米，其中丰县100.2毫米、沛县82.7毫米、铜山124.3毫米，最大点寿山橡胶坝站降雨量331毫米。前期降雨造成田间土壤含水量趋于饱和，导致8月18日特大暴雨径流系数增大；同时，在8月18日强降雨发生前，受前期降雨的影响，湖西地区河道水位普遍涨至较高位置，这也给排涝带来了不利影响。

3、工程设计标准低，除涝能力不足。湖西地区河道治理标准较低。部分河道按照10年一遇排涝、20年一遇防洪标准治理，大中沟和田间排涝设施按3～5年一遇排涝标准治理，面对本次超历史降雨明显排涝能力不足；现状城市排水管网设计标准低，部分城区雨水管道设计排水标准仅为1年一遇，发生强降雨时容易造成积水。

4、湖西洼地滞水，排涝出路不畅。一直以来，南四湖湖西洼地存在苏鲁两省插花地，洼地治理难度大，农田内外三沟堵塞严重，圩区排水体系不畅，水利工程效益难以发挥，长期存在因洪致涝，因雨致涝的问题。本次强降雨，由于顺堤河和苏北运河之间淤塞严重，缺少连通，其间几千米的洼地积水没有排水出路，经省防指商请淮委沂沭泗管理局开蔺家坝闸后，涝水才得到较好下泄。

5、外排涝水受顶托，难以自排。由于徐州湖西地区排涝受复新河、白帝河等河道水位顶托，内河持续高水位，沟渠涝水不能及时排出，甚至出现倒灌现象；顺堤河受上级湖泄洪高水位影响，区域涝水难以自排，仅靠七段闸下泄涝水，无法满足排涝要求。

6、上游客水下泄，增加下游排涝难度。铜山区因强降雨出现涝情的同时，古黄河、灌沟河上游安徽境内也出现洪水，洪水造成四堡橡胶坝下南侧、周庄闸上北侧出现漫堤，给铜山区带来二次洪涝灾害，灌沟河南侧部分农田厂房受淹，黄河故道观光路被冲断约50米。太行堤河承接上游山东来水，造成丰县复新河、南支河两大水系水位上涨迅速，也给区域排涝加大难度。

7、水利工程设施老化损害，水毁严重。湖西地区水利工程，特别是镇管涵闸工程因建成时间久，水利配套设施大多老化严重，闸门启闭不灵；另外，本次降雨造成排涝机组受淹较多，排涝工程水毁严重，排水能力下降，影响了区域整体的排涝效果。

8、偏重水资源利用，防洪意识薄弱。湖西地区属于江水北调供水末梢，连年干旱，对水资源的需求较为强烈，现有水利工程作用更偏重灌溉和蓄水，而对防洪标准有所忽视；河道功能管理保护意识不强，一些工程项目建设时，与河道断面不匹配，致使排涝能力严重下降，造成“工程式梗阻”。同时，应急抢险能力明显下降，一些站点水位、流量仍没有实现联网共享，县级以下农村基层防御预警体系存在严重短板，一旦有险情，难以第一时间投入排涝抢险。农田水利设施运行管理经费短缺，老化失修严重，县级服务组织公益性功能能力下降，有的转为自收自支性质，技术人员流失严重，设备维修经费不足，难以为继。近年没有出现洪涝灾害，群众防洪排涝意识薄弱，甚至有老百姓将村庄排水设施进行填埋，造成整个村都无法排水。

三、建议

1、有序开展灾后重建工作。面对本次雨涝灾害，要统筹兼顾，综合治理，有序推进，做好灾后重建工作。尽快拿出灾后重建方案和专项治理方案。由于当前仍处于汛期，突发性灾害还可能发生，灾后重建应优先修复水毁工程，确保区域安全度汛，及时恢复受损骨干河道、建筑物及其附属设施等。对防洪排涝薄弱地区，要通过本次抗灾行动进行摸底，根据不同情况进行专项治理。

2、加快推进湖西洼地治理建设。目前，湖西大堤堤防已基本满足防御1957年型洪水标准（相当于90年一遇），但是区域洼地受多方面因素影响，防洪排涝能力有限。本次强降雨，凸显了湖西洼地排涝存在严重问题。应利用本次契机，尽早实施重点平原洼地治理工程，推进南四湖湖西洼地得到有效治理。

3、稳步提高城乡防洪排涝标准。湖西地区城区排涝标准多为10年一遇，农区排涝标准为5年一遇左右。要抓紧实施城市管网等市政水务工程建设；积极开展农田内外三沟开挖，确保旱能引、涝能排；加快水利工程排涝系统建设，全面完成骨干河道、城区河道治理；做好配套涵闸泵站等水利工程建设；完成易淹、易涝地区治理。从而解决湖西地区城乡防洪排涝标准还有所欠缺，应对突然性强降雨能力不足的问题。

4、全面强化水利工程管理工作。针对易涝易淹地区水利工程现状，要制定工程管理办法，加强现有工程的管理，对现有工程进行摸底排查，制定计划，分批次进行维修养护；落实有技术有能力的人员对工程定期进行巡查，及时发现问题、解决问题，延长工程的寿命，增强工程的排涝降渍能力。

5、坚持落实防汛抗旱两手抓。徐州湖西地区本身容易干旱，蓄水引水条件困难，在本次涝情过后，河道、沟渠水位显著下降，这也要求了该地区既要应对涝旱急转，又要做好长期抗旱的准备。应结合环境治理，通过挖潜、改造，提高利用现有河道的蓄水能力，同时坚持节水优先，做好统筹安排。既要注重农村河道疏浚、高效节水灌溉、灌区节水配套等建设，又要加强防洪排涝设施的建设。

6、多方筹措财政资金。丰沛铜地区本次受灾严重，灾后水利工程恢复重建需较多资金支持。由于地方财政薄弱，难以保障水利工程建设顺利实施，经费来源还需要依靠国家、省级专项补助资金。一方面，地方上要增加明年防汛应急项目财政预算，做好防汛配套资金保障工作；另一方面，要加大省级防汛抗旱专项资金扶持力度，积极争取中央特大防汛抗旱补助资金，支持地方开展水毁工程修复和重建工作。

     调研人员  蒋建新 盛家宝 谢志明 焦野（省防办）

栾承梅   （省水文局）

                          2018年9月

江苏省蓄滞洪区建设与管理情况调研报告

为进一步加强我省蓄滞洪区建设管理工作，2018年6月至9月间，省防办赴我省部分蓄滞洪区调研了有关情况。6月19日至21日省防办会同省洪泽湖管理处、省水利勘测设计研究院对鲍集圩行洪区、洪泽湖周边滞洪区进行了调研座谈，6月21日至22日省防办对黄墩湖滞洪区进行了调研座谈，9月27日省防办对溧阳市的升平、三塔、南渡荡滞洪区（以下简称“三荡滞洪区”）进行了调研座谈。调研活动采取座谈和现场察看的形式，主要针对蓄滞洪区建设、管理、运用、补偿、以往建设与管理情况及问题及新的规划建设的意见和建议等与市、县水利部门进行了座谈，也深入盱眙、洪泽、淮阴、泗洪、泗阳、宿城、溧阳等县（区），对河道堤防、保庄圩、进洪闸、爆破口门、避洪楼、撤退路等工程及区内现状进行了现场察看，调研工作顺利并取得了预期的效果。现将调研情况报告如下：

一、江苏省蓄滞洪区基本情况

（一）列入国家名录的蓄滞洪区

2010年水利部下发了《关于公布国家蓄滞洪区修订名录的通知》（水汛〔2010〕14号），我省黄墩湖滞洪区、洪泽湖周边滞洪区（含鲍集圩）、蒿子圩滞洪区等3个蓄滞洪区列入国家蓄滞洪区名录。

1、黄墩湖滞洪区

黄墩湖滞洪区位于骆马湖西侧，其范围北以房亭河南堤为界，南至废黄河北堤，东至中运河西堤，西至徐洪河东堤，滞洪区内地势呈东南低、西北高，区内地面高程一般在21.0米（废黄河基面，下同），最低处仅19.0米，滞洪水位可达26.0米，水深5～7米。黄墩湖滞洪区涉及徐州、宿迁两市，分属邳州、睢宁、宿豫三市（县、区）的5个乡（镇），39个行政村，总面积229.93平方千米。据初步统计，黄墩湖滞洪区2016年末人口14万人，2016年工农业总产值18亿元。

2、洪泽湖周边滞洪区（含鲍集圩）

根据《淮河流域防洪规划》，鲍集圩是淮河流域现有行洪区，行洪区调整规划完成后，鲍集圩纳入洪泽湖周边滞洪圩区。考虑到目前实际状况，洪泽湖周边滞洪区（含鲍集圩）包括两部分：一是洪泽湖周边滞洪区；二是鲍集圩行洪区。

洪泽湖周边滞洪区位于洪泽湖大堤以西，废黄河以南，宿迁市泗洪县西南高地以东，以及淮安市盱眙县的沿湖、沿淮地区，涉及宿迁、淮安两市的泗洪、泗阳、宿城、盱眙、洪泽、淮阴六个县（区）及省属洪泽湖、三河两个农场，滞洪区总面积1515平方千米。据初步统计，洪泽湖周边洪区2016年末人口90万人，2016年工农业总产值195亿元。当洪泽湖蒋坝水位达到14.5米且继续上涨时破圩滞洪，至洪泽湖设计洪水位16.0米时滞洪库容30.07亿立方米，占整个洪泽湖库容的30％以上，平均蓄水深度1.87米。

鲍集圩行洪区位于淮河中游末端，江苏省淮安市盱眙县境内西北部，北临洪泽湖，西、南、东侧为淮河干流。鲍集圩行洪区南北长约12～25千米，东西宽24～26千米，区内最高地面高程18.0米，最低高程11.5米，行洪时淹没水深1～6米，面积153.4平方千米。据初步统计，鲍集圩行洪区2016年末人口4.5万人，2016年工农业总产值3.5亿元。

3、蒿子圩滞洪区

蒿子圩滞洪区位于南京市浦口区永宁镇西北角，东为张家圩西埂，南临滁河，北临西葛万家山山洪沟，西边与安徽蒿子圩隔河相望。总面积1.8平方千米，无常住人口，内有精养鱼池2000亩。2016年农业总产值0.36亿元。该滞洪区内无人口，滞洪闸由当地水利部门管理，无运用和管理方面的问题。

在国家确定的蓄滞洪区中，仅有蒿子圩滞洪区在1991、2003、2008年运用过，黄墩湖滞洪区曾在1957年被迫滞洪一次。

（二）省级蓄滞洪区

此外，里下河腹部滞涝圩区、赤山湖滞洪区和三荡滞洪区属于《江苏省防洪规划》中确定的省级滞洪区。

1、里下河腹部滞涝圩区

根据省政府苏政发﹝1992﹞44号文和《里下河地区水利规划》，里下河湖区保护范围为应保留的湖泊湖荡216平方千米及三批滞洪圩479平方千米，包括湖泊湖荡水体、湖盆、荡滩和在此范围内的行水通道、圩堤。里下河湖区位于江苏省里下河腹部低洼地区，涉及盐城、泰州、扬州、淮安等4市8县（区），主要功能有调蓄水量和引水排水，具有依次滞蓄，双向引排等功能。当兴化水位达到警戒水位2.00米时，周边地区涝水不能排入里下河地区，滞蓄控制线范围的湖泊湖荡及时调蓄；当兴化水位达到2.50米时，第一批滞洪圩开放滞蓄，当兴化水位达到3.00米时，第二批滞洪圩开放滞蓄，当兴化水位超过3.00米，并有继续上涨趋势时，第三批滞洪圩开放滞蓄。在各地的里下河湖区圩区的退圩还湖规划实施后，里下河滞涝圩区面貌有所改变。

2、赤山湖滞洪区

赤山湖滞洪区包括赤山湖、白水荡、泗庄圩和西万亩圩等几部分，位于镇江市句容市。现状赤山湖环湖面积2.3平方千米，内湖水面面积为4.0平方千米，陆面面积1.5平方千米，内湖堤防为20年一遇防洪标准，堤顶高程14.0米，外湖大堤现状堤顶高程基本在15.0米左右。赤山湖设计洪水位13.34米，相应容积4476万立方米（其中内湖2748万立方米）；校核洪水位14.42米，相应容积5261万立方米（其中内湖3187万立方米）。白水荡位于赤山湖西侧，面积2.5平方千米，水位13.0米时，相应滞洪容积1500万立方米。泗庄圩位于句容河上游左岸，为农业圩，圩区高程6.0～9.0米，圩区面积为1.33平方千米；水位13.0米时，相应滞洪容积798万立方米。西万亩大圩位于白水荡南侧，赤山湖以西，圩内以农田为主，圩区高程7.0～10.0米，圩区面积为4.0平方千米；水位13.0米时，相应滞洪容积2400万立方米。泗庄圩和西万亩圩可应急发挥蓄滞洪作用。

3、三荡滞洪区

溧阳南渡以西地区，南北均有山丘为界，中间为南河，流经升平、三塔、南渡等三个湖荡，湖荡面积23.1平方千米。自1962年以来，三个湖荡逐渐被围垦，为恢复三荡滞洪功能，1985年江苏省防汛抗旱指挥部组织有关单位进行实地调研及征求有关方面意见后，以“苏防（85）48号文”提出了《关于溧阳县南渡以西湖荡围垦区实行滞洪防汛的意见》，文件中明确了三荡性质、启用水位、启用顺序及防洪基金筹措等。当河口水位超过6.70米时向滞洪区分洪，10年一遇设滞洪区约6平方千米，20年一遇设滞洪区约15平方千米。三荡滞洪区目前可参与滞洪的面积31000亩左右，人口3700余人，区内以鱼虾养殖为主。

二、蓄滞洪区安全建设及管理现状

淮河流域的洪泽湖周边、鲍集圩和黄墩湖滞洪区，其安全建设起步于1986年，特别是1991年大水后，国务院及时作出关于进一步治理淮河和太湖的决定，明确提出加快行滞洪区安全建设，并将淮河流域行蓄洪区安全建设工程作为淮河流域19项防洪除涝骨干工程之一，列入国家治淮建设计划。

鲍集圩行洪区：建设于1991年大水后起步，主要建有简易撤退道路71.1千米，加固了一些建筑物，兴建了部分通讯设施；2003年大水后，移民安置人口25829人，其中外迁7769人，兴建三座保安圩安置18060人，投资7964万元。

洪泽湖周边滞洪区：2003年大水以后，经国家批准，兴建了临淮等6处保庄圩工程，安置低洼地区受灾群众3.5万人，共批复投资22601.63万元，其中保庄圩工程投资6067.43万元，移民建房补偿投资16534.2万元。目前，洪泽湖周边滞洪区安全建设工程正在做前期工作。

黄墩湖滞洪区：安全建设始于1986年，截至2004年为止建成撤退道路265.3千米，配套桥涵134座，避洪楼2462幢，18万平方米，以及部分应急通讯预警系统等。1998年在中运河与民便河交汇口建净宽120米，设计流量2000立方米每秒的滞洪闸1座。2009年黄墩湖滞洪区规划调整后，为合理有效使用滞洪区分洪、妥善安排区域内居民生产生活、提高区域内居民生活水平，2017年10月，黄墩湖滞洪区调整与建设工程初步设计获省发改委批复，总投资9.4亿元，被列为国家172项重大水利工程项目之一。工程主要内容为：加固滞洪区围堤5.557千米、新建挡浪墙0.265千米、防渗处理5.4千米；加固处理黄墩湖滞洪闸、邳洪河闸、睢宁船闸等，建设穿围堤建筑物、与道路配套的小型涵闸及桥梁等；修建滞洪区撤退道路84.4千米，以及建设滞洪预警、反馈通信和视频监视监控系统工程等。

此外，三个行蓄洪区地方政府根据行蓄洪区的情况，结合乡村道路建设，安排了部分道路建设。

蒿子圩滞洪区的安全建设始于1973年，先后实施了一批安全建设工程。经过多年来的逐步建设，累计已建成道路10千米；建成蒿子圩分洪闸1座，设计流量125立方米每秒；建成了蒿子圩底涵1座、进水涵1座、排涝站1座，安全圩堤3.4千米以及配套建筑物和报警设施等。

里下河腹部滞涝圩区：216 平方千米为排涝标准内的控制滞涝面积，已筑圩堤的共157.8平方千米，其中已获批准筑圩的28.9 平方千米，滚水堰顶高程不得高于2.00米。479平方千米为防洪标准内增加的控制滞洪面积，分三批滞洪。第一批滞洪圩配套进退水闸和滚水堰，闸门及堰顶高程不高于2.50米。第二批滞洪圩配套进退水闸和滚水堰，闸门及堰顶高程不高于3.00米。第三批滞洪圩配套进退水闸，闸门顶高程不高于3.50米。

赤山湖滞洪区：赤山湖内湖堤防防洪标准20年一遇，设计挡洪水位按内湖蓄滞秦淮河流域50年一遇洪水确定为13.34米（吴淞高程），内湖堤防长4.4千米、堤顶高程13.5米，有东西两座分洪闸，单孔净宽8米，西分洪闸旁有补水泵站一座，设计流量5立方米每秒。白水荡、西万亩圩等无进退水设施，需使用时直接破圩进洪。

三荡滞洪区未进行过安全建设工程。

三、我省蓄滞洪区建设管理存在的主要问题

调研组发现，目前，我省蓄滞洪区规划建设及运行管理体制机制等方面存在一些不足，具体如下：

（一）工程设施不完善

1、滞退洪设施。黄墩湖、洪泽湖周边（含鲍集圩）滞洪区在流域规划及调度方案中早已明确为滞洪区，但滞洪区安全建设系统性规划才刚刚开始。洪泽湖周边（含鲍集圩）滞洪区无进退洪控制建筑物，一旦滞洪，只能依靠自然溃堤或人工爆破方式进洪，难以控制，加上区内情况复杂，很难满足及时、适量分洪削峰的要求，同时也加大了灾后恢复的难度。洪泽湖周边滞洪区的安全建设工程近几年还无法得到批复实施。里下河滞涝圩区仅在2003年淮河流域灾后重建中实施了第一批滞涝圩及28.9平方千米后筑圩蓄滞工程，进退水闸205座，滚水堰359座，进退水闸和滚水堰已年久失修，滞洪时不能及时发挥作用。

2、安全设施。洪泽湖周边滞洪区和鲍集圩行洪区在2003年后建设的保庄圩缺乏管理，圩堤上杂草丛生、种植严重。区内现有楼房中，大部分为群众自建，即使国家补助兴建的避洪楼，标准也偏低，人均安全避洪面积不足1.0平方米，只能满足三分之一人口的临时避洪，远没有达到安全建设的标准。滞洪区内部分早期兴建的防汛专网通信设施陈旧，已处于瘫痪状态。黄墩湖滞洪区现有滞洪预警系统主要采用铁塔安装老式机械防空报警器，可靠性差，报警时只能发出单一警报声，不能让群众了解滞洪撤退具体情况。

3、生产生活设施。洪泽湖周边共有圩区389个，面积1102.29平方千米，排涝工程老化失修，抽排能力降低。因洪致涝问题突出，周边圩区汛期洪水顶托，很少有自排机会，加上圩堤渗漏严重，加重排涝压力，导致涝渍灾害频繁。滞洪区内道路标准低，路况差，桥涵配套建筑物老化失修、病险隐患多，不能满足安全滞洪要求。

（二）撤退预案可操作性难以保证

因我省黄墩湖、洪泽湖周边两个蓄滞洪区长时间未启用，黄墩湖滞洪区曾组织过多次大规模撤退演练，完善运用预案，但因滞洪区横跨2个地级市，地域面积广阔，人口众多且分散，大规模撤退演练组织难度大，运用预案无法在全区内进行演练，一旦滞洪，后果很难预料。洪泽湖周边滞洪区、里下河滞涝圩区从未进行过撤退演练。在已制定的滞洪撤退预案中有许多问题尚待进一步细化和深化，在撤退预案中人员和物资的转移主要依靠车辆为主，但现状道路和桥梁情况，显然不适应；撤退人员安置主要考虑依靠附近高地和堤防，这将给生活安置和卫生防疫工作带来许多困难。黄墩湖滞洪区安全设施以避洪楼、撤退道路为主，滞洪时，多数群众需提前搬迁撤离，洪水退后，再返回原居住地，这将导致各级政府耗费大量精力，投入大量人力、财力、物力，且撤退过程中存在诸多安全隐患。同时，群众财产因无法得到有效保障，将导致部分群众因灾致贫。

（三）管理体制和管理制度不健全

目前我省蓄滞洪区均未建立专门的管理机构。工程管理维持原单体工程的管理模式，蓄滞洪区处于分散管理状态，安全建设建成后基本无专人管理和维护。省里也未针对蓄滞洪区特点制定过专门的管理政策和法规。由于滞洪区的管理涉及多方面、多部门，无专门管理办法，仅靠水利部门无法进行全面、系统的管理。现状仅有水利部门对蓄滞洪区的水利工程及预警通讯设施进行维护与管理，同时做好蓄滞洪区预案的修订及有关督促检查工作。受地方经济发展等诸多方面的制约，对规范滞洪区内的非防洪建设项目的建设无法形成一个合理、系统的管理体制。根据“平汛”结合的原则，滞洪区安全建设与地方经济发展和人民群众生产、生活是密切相连的，道路、桥梁和避洪楼平时主要是为地方经济服务，因此，滞洪区内的安全建设应该由政府牵头，多渠道投资、多部门共同承担，而目前滞洪区内安全建设主要由水利部门承担。此外，由于滞洪区管理无管理经费渠道，安全设施损坏、老化严重。

（四）区内社会经济发展导致启用难度大

滞洪区内经济发展相对落后，生产生活困难，人均生活水平低于周边其他地区，目前区内以农业生产为主，乡村经济发展位居全省后列。黄墩湖、洪泽湖周边滞洪区近几十年未曾启用，区内水陆交通比较发达，物产资源丰富、自然风景优美，工业发展迅速。但滞洪区内社会经济发展未能与滞洪功能充分结合，工农业生产对洪涝灾害适应性较低，群众居住较为分散，且大多平地建房居住，民众防洪意识不足，不利于滞洪时群众撤退转移。据测算，骆马湖200年一遇洪水滞洪时，受影响人口约13.4万人，洪灾损失达36亿元。里下河滞洪圩区内现有不少集镇，滞洪难度很大。

四、对策建议

为充分保证蓄滞洪区内人民群众生命财产安全，实现服从国家防汛抗洪大局与保障区内社会经济发展等需求的协调一，建议在以下几方面开展工作：

（一）创新管理体制，加大扶持政策

蓄滞洪区应尽快出台相关管理办法，明确各部门在蓄滞洪区所承担的义务和责任，提高蓄滞洪区建设与管理法规的权威性；全省应重点支持滞洪区内经济发展，加大扶持力度，讨论研究滞洪区社会经济发展与蓄滞洪功能间关系，明确滞洪区内社会经济发展方向，解决区内社会经济发展与蓄滞洪功能间的矛盾，因地制宜地对产业结构进行适当调整，并由此确定区内及周边基础设施规划及建设投入方向，探索与滞洪功能相适应的产业发展新思路。

（二）加大蓄滞洪区建设投入，完善运用预案

针对蓄滞洪区内安全设施配套不足、安全建设标准不高等问题，重新规划建设区内安全设施，结合“村村通”工程，有步骤、有计划地建设中心镇、中心村，合理调整滞洪区内人口密度，完善通讯预警设施，建立保庄圩和庄台，加强滞洪区内基础水利工程管理维护，减少突发滞洪后给区内群众生命财产带来损失。针对蓄滞洪运用经验不足，蓄滞洪区应充分借鉴其他省份滞洪区运用时有效经验做法，结合自身运用特点，制定并落实好滞洪区人口撤退、安置计划、方案，探索预案演练新方式，实现区内群众全覆盖，提高区内群众防洪意识，掌握应急自救知识。

（三）创新补偿管理体制，完善补偿办法

进一步探索行之有效的防洪保险制度，实行有偿滞洪，提高补偿范围和标准，对后期补偿的常见问题予以明确规定，根据滞洪时间和滞洪量给予群众一定经济补偿；探索成立蓄滞洪补偿工作协调机构，通过政府购买服务形式，委托专业财产损失评估机构，形成政府、评估机构、群众三线联系，互相协助，互相监督，提高补偿工作专业程度和效率，确保群众满意，社会满意。

（四）积极推动蓄滞洪区安全建设工程

洪泽湖周边滞洪区是相当重要的一个滞洪区，但未进行过系统的建设，各项设施防洪排涝标准较低，且运用方法单一、管理工作薄弱，难以及时启用。目前该区的安全建设工程由于投资问题暂时无法设施，而地方上对于尽快能够实施该项目的呼声强烈。溧阳的三荡滞洪区是省防指在1985年确定并在省防洪规划中明确的省级滞洪区，30余年来从未进行过安全建设，而此滞洪区的使用对太湖湖西区的南渡以西地区防洪有积极影响，地方上在经过2015、2016年两次大水后也认识到蓄洪滞洪在防汛关键时期的重要作用，有意向积极开展此滞洪区的安全建设工程，并希望得到省里的支持。

（五）开展里下河退圩还湖后的滞涝问题研究

截至目前，已有盐都区大纵湖、兴化市境内全部20个里下河湖泊湖荡以及宝应县境内全部7个里下河湖泊湖荡的退圩还湖规划获得省政府批复。规划总面积382.024平方千米，规划累计退圩还湖279.532平方千米。即里下河湖区40个湖泊湖荡中已有27个退圩还湖规划获得省政府批复，按湖泊个数统计，占比达67.5%。在全部645平方千米的里下河退圩还湖规划实施后，原来的大部分圩区变为了自由水面，也有不少面积的圩区变成了堆土区，失去了滞涝功能。下一步应在规划层面考虑里下河“中滞”功能的改变，计算里下河退圩还湖对滞涝的整体影响，重新制定里下河腹部滞涝圩区的调度方案。

调研人员：孙洪滨、吕金宝、陈巍

                            2018年9月